生硬地“帮”农民“赶”上城里人的生活方式，无疑是一种巨大的灾难。 CFP供图
必须高度警惕地方政府在“十二五”期间，以加快小城镇发展为名的“新农村”建设的“土地财政”冲动。这不仅仅是因为其侵犯了农民的基本财产利益，超越了中国经济当前的发展阶段，长远看其对社会稳定，以及对中国经济的增长和结构调整的冲击也是相当严重的。任何没有拿到“城乡建设用地增减挂钩指标置换”的，违背农***体意愿，违法违规“拆除旧村，建设新村”的工程都应该立即被叫停。南都评论记者 米兰
总书记的担心
这是一个真实的故事。
讲述者是中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。时间是8月7日，地点是海口召开的“城乡一体化：趋势与挑战”的国际论坛上。
今年元旦，陈锡文陪***总书记去河北调查，到了廊坊市的一个村庄，该村刚刚把旧村拆光建了一个新村。村里有140多户人家，旧村全部平掉后整理出500多亩土地，包括村庄道路。于是就请进了一家企业，条件是拿出140亩由企业投资给村民盖新房，剩下的300多亩则提供给企业搞房产。新房很漂亮，两层的排房，前后院，村子路面也都硬化了，户型有两种，一种140多平方米，一种180多平方米。140多平方米全部无偿入住，180平方米多出来的40平方米按照每平米1600元购买。
那天总书记进了一户180平方米的老乡家。这个老乡有个习惯，每隔十年要照一张全家福，所以他家二十年前住的房子照片上都有，老乡把照片拿出来给总书记看，并且说非常非常高兴，大家也都为他高兴。总书记楼上楼下前院后院都看了之后，跟这个农民讲，我看了你的房子，你住的比城里人都要好，这么大，这么宽敞，煤气、暖气都有。但我想问你一个问题，你必须如实回答我。总书记说，我发现你菜地没有了，鸡和鸭也不能养，你肯定也不能养猪了，你的生活费用是不是大大提高了。老乡愣了一下之后说，总书记你真是清楚，我现在连喝一口水都要付钱。
聊完出来，总书记又跟当地的领导讲，说我们现在站在村子的中间，举目四望，所有房子都是一样的，跟军营差不多。总书记说今天是元旦，我担心这么多人走亲戚串朋友，要是多喝了两杯就找不到家了。
后来往回走，走到河北和北京交界的地方，当地领导都下车了。总书记问陈锡文，你跟我说说看为什么140多户村民的村庄过去可以占到500多亩土地。陈锡文说这里有废地，过去为了适应市场需求调节结构，挖了鱼塘，栽了果树，后来市场变化了，就变成了废地。总书记跟陈锡文讲，那你们要注意了，以种种结构调整的方式使用了农地，最后又由于市场的变化，好好的土地变成了废地，废地理所当然又变成建设用地，这样下去土地怎么能保护？
陈锡文借这个故事，坦诚地道出了中央对目前热火朝天的“小城镇化”建设的担心。很多地方政府，正在借“新农村建设”、“土地资本化”、“土地市场化”等之名，大规模地拆除旧村。其实是盯上了农村的宅基地，以“拆房子，建房子，卖房子”的过程实现“以地生财，土地财政”。
笔者这两年跟随一些科研机构下去调研，曾亲眼目睹大规模的村庄在此过程中被连根拔起，彻底平掉，这种情况在中西部的一些县和乡镇尤甚。而此种“宅基地换住房”的做法反而被当做先进经验来推介。一些地方以拆了多少自然村，多少人口向多少中心示范村集中，向多少中心镇集中为傲，甚至以“再造××市(县或镇)”来彰显其工程之伟大。但是，在对此问题的判断和取向上，中央政府和地方政府的态度迥异。就在此次论坛的分会上，一些地方政府的代表甚至直接对陈锡文的上述看法表示了异议。
谁的“新农村”
何以如此？实际上，我们不能仅对地方政府的行为作道德上的谴责和判断，也不能假定地方官员就是“坏的”。农民最重要的财富仍旧是土地。农村穷，抵押品匮乏，加上中国向来以小自耕农为主体，土地零散，集中度不够，农地上的农产品收入(农业地租)并不足以吸引资本，也留不住资本。在任何国家，城市化的启动和加速过程都是资本向城市集中的过程，而土地财富能大幅升值的前提是农业用地变成非农用地，变成工业用地、商贸用地或建设用地。
自1994年实行分税制改革，中央把主要的、最易征收的税种上收之后，地方政府的收入就有点捉襟见肘。到2009年，中央政府预算内财政收入与地方政府之比是52：48，而在支出结构上，正在向20：80的比例迈进。中央与地方财权事权的严重不匹配，只能靠转移支付来解决。而对于中西部农业为主的基层政府而言，2005年取消农业税后，又使其丧失了这一稳定的收入流，只能被动等待转移支付。近年来中央政府部门在“条条”这块决策权集中太多，在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出更大规模的配套资金，导致地方财政不堪重负。这造成的一个结果是，基层政府既没有财力和资源维持自身的行政运作，更不能提供辖区内的公***品和基层设施建设，基层自治更成了一句空话。有学者以“悬浮型”政府称之。
1997年中国开启了住房信贷之门，1998年中国取消了福利住房制度，实行住房商品化，这时地方政府才突然发现有了一个稳定的现金流。先是青岛、大连、上海浦东等地实行的“城市运营”计划，“以地生财”。此模式在新世纪大规模蔓延复制，到2007年，土地的出让收入已经占到地方政府预算收入的52%。2004年国务院28号文提出了“城乡建设用地增减挂钩指标置换”的概念，在2008年十七届三中全会上要求推进土地集中和规模流转，基层政府突然发现可以在“流转”和“置换”的概念下把宅基地变为可进入市场交易的建设用地，也可借此腾挪解决中心城市的建设用地指标不足的问题，资本也在这种“拆、建、售”中看到了巨大的利润空间，于是大规模的拆除旧村建新村运动开启，在天津、成都、重庆、安徽、浙江等省市均能看到这类“先进经验”，并迅速在神州大地传播开来。
据陈锡文介绍，这实际上是两个被误读的概念。1984年中共中央一号文件就已经明确提出鼓励土地向种田能手集中，之后每一个涉农中央文件，从来都是讲允许农民在承包期内依法自愿有偿流转土地。而“指标置换”提出的背景是2002、2003年一度出现疯狂占用土地搞工业园区开发区的局面。当时上报的全国的开发区、工业园区大概接近6900多个，土地规划用地是3.5亿亩，而全部城镇建设用地才5000万亩。中央于是下决心大力整顿开发区。28号文件是为了巩固整顿开发区成果的一个文件。文件讲到小城镇县城的发展要本着高度节约的原则，逐步合理调整村庄结构来增加县和县以下的非农建设用地。
后来国土部为此出台的几个文件说得很清楚，如果要搞这项事业，一必须获得国土资源部所给予的周转指标，拿到指标才可以成为这项改革的试验区。二是建设用地指标必须纳入当地的年度建设用地计划，不能地方政府自己拆多少就增加多少。三是通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为它不是征地，这是农民的建设用地。四是这项政策是为了保证县域经济和小城镇发展，指标置换只能在县域内部进行，不能往中心城市发展，否则小城镇就没有发展机会了。
但因为做土地文章可以提高财政自由度，也因为官员升迁唯G D P论的激励机制，以及弊病百出的官员任期制所带来的短视，现存基层政权内部缺乏分权的竞争制衡和外部的监督约束，在“拆旧村建新村”中，地方政府官员们自然看到了巨大的寻租空间，这四条逻辑的汇流使得“误读”成为一件自然而然的事。一些地方没有获得任何周转指标，就违法拆建，甚至以此为名侵占农田，也不给农民无偿的“新房”做所谓的“置换”，仅仅象征性给一点补偿金，宅基地转化为建设用地后的增值收益绝大部分被权力和资本“合谋”拿走。
这样一种“新农村”建设运动，不得不使我们思考，这是“谁的”新农村建设？成本究竟是“谁”支付的？“谁”才是最终的受益者？
“被造村”运动的巨大危害
在任何国家的工业化和城镇化过程中，土地由农用地变为非农用地都会大幅升值，如何分享土地的增殖收益一直是一个争议的问题。在中国虽然法律规定城市土地国家所有，农村土地除法律规定外属集体所有，但产权边界没有清晰界定。中国的土地交易也不像西方一些国家，先清楚地界定了产权后再进入市场交易，而是在市场交易中才逐步明晰产权的归属。正是借助于法律的模糊，在中国的城市化进程中，地方政府利用公权力垄断了土地的征用和出售，降低了谈判和讨还价的交易成本。
客观地说，这对于地区之间的竞争和创新，对于工业化的推进，对于经济的快速增长和劳动力就业，作用明显，但这一过程也带来了严重的社会公平问题，因征地而引发的上访、***以及群体性事件近年来不断发生。唐福珍事件让旧的征地拆迁条例千夫所指，但在新的征地拆迁条例还没有出台，各方力量尚在激烈博弈的情况下，基层政府又利用手中的公权力，和资本一同以土地的集中，提高使用效率和“宅基地换住房”的名义，盯上了农民那点仅有的宅基地。这不是农民自己选择的“新农村”，也不是他们想过的“新生活”，一切都是“被”选择的结果。天津、安徽等地均爆出政府采取强力手段，拆除村内道路，断水断电，关闭学校，逼着村民拆房、搬迁的事件。
伴随着城镇化和工业化的发展，越来越多的农民会从农地上被“吸”出来，土地集中是一件自然的事情。但这个过程一定是被“吸”出来的，而不是被“赶”出来的。对于一个农民而言，其能在城镇留居并享有城镇生活方式，三样东西最关键，一是住房，二是社会保障，三是就业，尤其是稳定的就业。即使有了稳定的住房，如果仍以务农收入为主，而不是务工或从事服务业，在一个喝水都要钱，蹲厕都要交排污费的城镇，其能否过上体面的生活是值得生疑的。生活方式的改变是以生产方式的改变为基础的，在无力改变其仍旧是家庭经营为主的农业经济状况时，就生硬地“帮”农民“赶”上城里人的生活方式，无疑是一种巨大的灾难。
在未经法律许可的情况下，政府权力绝不能动的有两个，一是公民的人身自由，二是公民的财产处置。农民自己的房子，宅基地均属于其自有财产，现在这种没有给农民自主选择权，强迫农民“上楼”并大规模取消自然村社的社会工程，不仅与政府一直在提倡的法治精神相违背，对农村社会的负面影响也是巨大的。
原来农村社会中自然聚集的村落，以血缘地缘关系的捆绑和乡俗伦理的约束，尚能使农村在公共资源缺乏的情况下，保证农村社会的平稳运行。而现在超越经济发展阶段的盲目集中，剧烈的“新城镇”建设，在不能满足农民的社保需求，尤其不能保证其有稳定的收入来源的背景下，实际上造成了大量“无根”农民的聚集，为社会平添巨大的不稳定因素。
这种“新城镇”建设也对中国的宏观调控构成了巨大挑战。到去年，中国的城市化率已经达到46.6%，根据国际经验，这个阶段正处于城市化的加速期，这几年也正是以每年近一个百分点的增速在推进。与此同时，中国的重化工业，以及钢材、水泥、建材等行业确实存在高能耗、重污染的问题。因为有预期的收益在，很多重化工业仍在继续扩大规模，中央如何进行宏观调控，如何合理的引导一直是一个难题，仅仅是关是不行的。现在很多“新农村”建设中腾挪出来的土地根本不纳入到当地的建设用地计划，因此在实际建设中，很难纳入到整个经济的宏观计算中来。占了多少地，多大的建筑规模，需要多少贷款，需要多少钢材、水泥，需要多少水电路气的规模等，中央都很难测算。在这样不透明的，完全缺乏总量把握的“新农村”建设大跃进中，调控经济结构成了镜花水月。
因此，必须高度警惕地方政府在“十二五”期间，以加快小城镇发展为名的“新农村”建设的大跃进冲动。这不仅仅是因为其侵犯了农民的基本财产利益，超越了中国经济当前的发展阶段，长远看其对社会稳定，以及对中国经济的增长和结构调整的冲击也是相当严重的。任何没有拿到“城乡建设用地增减挂钩指标置换”的，违背农***体意愿，违法违规“拆除旧村，建设新村”的工程都应该立即被叫停。
而对于如何卡住地方政府“土地财政”之手，在财税体制上更好地厘清各级政府的权责匹配，合理分配建设用地指标，以及如何让资源下沉，走农协的合作化之路，让基层获得更多内生发展动力，并引导当前在中国大中城市均过剩的产业、金融和商业资本下乡，更好地为乡镇一级的基础设施建设和农业的产前、产中、产后服务，将小城镇建设与中国整体的工业化、城市化以及农民市民化相结合，则需要更多的扎实研究，以整体系统之视野和思维，权衡利弊，综合统筹
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